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文/高靖
自從二次大戰結束,國共雙方爆發內戰,國府撤退台灣以來,台灣主權地位未定論,在幾十年過去仍然有人提起,也不斷被台灣的台獨運動奉為行動的合法基礎。1943年開羅會議後的開羅宣言,美英認可中國將在戰勝日本後,收回日本竊占中國的領土,台灣是其一。甚至早在開羅會議之前的1943年3月,宋子文與美國國務次卿威勒斯會談時,威勒斯明白告訴宋,台灣必須歸還中國。到了1945年初,羅斯福總統決定,日本投降後,台灣應該無條件歸還中國。
美國在羅斯福總統時期,對於台灣的主權歸屬,是非常清晰而不模糊的。從開羅宣言,到波茨坦宣言,都在在宣示了美英兩國的正式立場,日本戰敗簽署的降書,其中文字載明遵守波茨坦宣言,而波茨坦宣言又宣稱要履行開羅宣言。雖然台獨團體與某些日本政客認為日本降書非關台灣領土主權地位,但在中國政府看來,從開羅宣言、波茨坦宣言,再到遵守波茨坦宣言的日本降書,中國收回被日本過去占領的中國領土,毫無疑義。
各方基於不同的利益,對於中國有關台灣領土主權的看法,都有不同的解釋,但二戰後期,台灣主權未定在美國內部並非主流看法。不過,羅斯福總統1945年病逝後,副總統杜魯門繼位,情勢開始有所不同,主要是杜魯門的特使馬歇爾調停失敗,國共內戰爆發,杜魯門政府對於國府的政治與軍事能力,受到美國大使館內的親共勢力影響,多抱持負面評價,這股反國府勢力在二戰時已經存在,並不受羅斯福總統重視,杜魯門卻受其影響。
國府接收台灣後,1947年2月爆發二二八事件,國府在內戰先盛後衰,這些都讓美國擔憂台灣的未來。一方面,若是國府政治與軍事能力無法中共競爭,共軍就可能渡海犯台,占領台灣。另一方面,二二八事件反映台灣人對國府不滿,為了穩定台灣社會,可能需要思考更替國府政府,由美國取而代之,或者交聯合國託管。
台灣主權地位未定大概有三方面的背景,一是法律因素,中國戰勝日本後,中日雙方沒有簽訂和約前,中國對台灣主權的法律定位不完備,這個看法在戰爭期間就已經存在。二是政治因素,二二八事件後,國府失人心,台灣獨立運動人士不滿國府,希望台灣交美國或聯合國託管。國府內戰失敗,可能讓共軍占領台灣,與其讓對美國不友善的共軍占領台灣,美方不如自己取而代之。
三是軍事因素,1950年6月朝鮮半島爆發韓戰後,杜魯門藉台灣主權未定這個論述,方便美國海軍巡弋台海,避免干預介入中國內戰。
兩任美國總統,對同一件事情,因為外在環境改變,前後政府看法就有所不同。其中,只有中日和約未簽,台灣主權地位未定,這個客觀的事實,才有相當的論述基礎,因為內戰,中共建政,使得台灣的國府與北京的中共,都無法參與舊金山和約的簽署,雖然國府另與日方在台北簽署中日和約,但日本僅在條約中聲明放棄台灣主權,卻未言明將主權交予國府,這是日人狡詐,也是國府實力不如人的無奈。隨著中日和約的簽署,以及稍後中美共同防禦條約的簽署,國府控制台灣的事實,在冷戰的陰影下,至少已不受到國際社會的質疑與挑戰。
二二八事件後,台灣再解放聯盟的黃紀男,積極遊說美方支持台灣獨立,將台灣脫離國府的統治。國務院的歷史檔案當中,甚至有一封1949年10月收到的一封日文信,是台灣人寄到美國領事館,這封日文信反對國府與中共統治台灣,要求美國派兵占領與保護台灣,將國府軍隊驅逐出去。
曾任美國大使館副領事的葛超智,就是受二二八事件影響,加上對國府的偏見,曾大力主張台灣主權地位未定,應由美國或聯合國託管。許多美方人士主張美國取得台灣,也是在考量美國自身戰略利益下,要控制台灣,不讓中共獲得台灣的控制權,所以要鼓吹台灣主權地位未定。這樣一來,原本不是主流的看法,隨著戰爭情勢的改變,也就受到注目。
有感於美方政策的轉變,1949年3月,擔任過外交部長的王世杰,在一場演說中表示,台灣是國土光復,不是軍事占領區,中國有決定的主權,馬關條約在1943年已失效,台灣是合法地回歸中國,在戰後由日本陸軍手上取得,他反對任何帝國主義的直接獲間接對台灣的控制。
關於台灣主權地位,中美雙方始終有歧見,王世杰表達的看法,是中國普遍的認定,就是對日宣戰後,過去簽訂的不平等條約,中國政府一概都不承認,台灣割讓日本,就不在由中國政府認可。依據開羅宣言、波茨坦宣言、日本降書,台灣當然是回到中國主權範圍。國府在戰後回到台灣後,立即將台灣人,都馬上由日本國籍,改為中國籍,可是這樣的做法,東京的盟軍總部並不認同,曾表達多方疑慮。
1949年4月,國務院國務卿媒體關係特別助理馬德蒙提到,如果我們能與日本簽和約,台灣的最終地位,必須由和約決定。國府內戰節節敗退,美國方面對台灣主權地位未定的論述,就更加的活躍。1949年6月,宋美齡從美國寫信給蔣介石,提醒蔣介石,美國將要占領台灣。當時蔣介石曾表達要死守台灣,不能將台灣交給盟國的看法。蔣介石在6月20日,請我方代表在日本東京盟軍總部對託管台灣的說法,表達無法接受。
台獨與美國政府搞台灣主權地位未定之外,1949年1月蔣介石引退後,代總統李宗仁也主張中美共管台灣,或者由美國以征服權right of conquest的名義,拿下台灣。根據總統府秘書長邱昌渭在1949年10月22日告訴美國領事師樞安的說法,李宗仁寧願看到台灣在友善的國家手上,而不願見到中共拿到台灣。李宗仁向美國提議,中美雙方組成委員會統治台灣,如果美國不喜歡這各方式,也可以用征服權名義占領台灣。美國不用擔心如此沒有顧及開羅宣言的道德義務,美國的道德義務是保護台灣免於共黨統治。
李宗仁表面上是希望台灣免除共黨威脅,但當時國府的海空軍早已遷往台灣,東南軍政長官公署剛剛成立,中央銀行國庫的黃金也陸運運抵台灣,蔣介石對台灣的控制逐漸加強,李宗仁拉攏美國合作的提議,幕後其實是反蔣的政治操作,只有藉台灣主權地位未定,藉美國除掉蔣介石,他才能運用台灣資源,與中共持續進行內戰。
杜魯門在1950年1月說,盟國接受中國統治台灣的事實。但這個說法的背景,一方面固然是蔣介石已經實質控制台灣,同時台灣已經派任親美的吳國楨,取代陳誠擔任台灣省主席,美方信任的孫立人,雖不受國府大多數人信任,但也受到國府重用。這些變化,讓美方基於國府善意回應下,轉變對國府態度,另一方面,美國不分割中國領土,是對中國新政權共黨政府,有幻想,認為毛澤東可能成為亞洲的狄托,希望與毛澤東發展友善關係,可設法將中國拉到美國這邊,對抗蘇聯。
1950年6月韓戰爆發,杜魯門在6月27日演說,台灣地位的決定,必須等到太平洋地區恢復安定後,與日本完成和平協定,或者由聯合國考量。杜魯門這時又把台灣自中國主權當中分離開來,主要是為了讓美軍介入台海,美國海軍第七艦隊才能到台海巡弋,而不會有干預中國內政的疑慮。不過,美軍介入台海,表面上協防台灣,免於中共軍事威脅,真正的目的,是防止蔣介石藉機反攻大陸,將韓戰擴大,演變成第三次世界大戰,仍然是站在美國利益的考慮,而非中國的利益。
美國對於台灣主權地位的看法,從羅斯福肯定認為台灣無條件歸還中國,以及國務院的台灣必須歸還中國,到了戰後,轉變為必須用和約確定台灣的地位,其中的變化,有國共內戰,有國府失人心,有二二八事件,有韓戰爆發,圍堵中共,有美國亞太戰略利益的計算。但是真正能起作用的,還是美國自身利益的可量,美國這樣的霸權國家對其自身利益的評估,才真正影響了台灣主權的歸屬,冷戰時期圍堵共產圈,美國不在挑戰國府享有台灣的主權,雖然後來仍不斷有美方內部人士不斷提出質疑,華府與北京在1970年代開始接觸,美方不挑戰台灣是中國的一部分的主張,這一點才讓雙方積極開展關係。
從華府與北京的建交公報、八一七公報,甚至對台六項保證,美國都技巧地迴避台灣主權歸屬中國大陸,但也不明講台灣主權未定,僅認知台灣是中國一部分的一個中國。1990年代柯林頓總統提出的新三不,仍是強化了一個中國,直到2017年的現在,新任川普總統提到檢討一中,許多人就有了不切實際的想像。不過,大家還是要冷靜想想,這一切論述的變化,無非是美國在其自身利益考量下,在不同環境採取不同的說法,重要的還是誰有實力完整地控制台灣,台灣的主權地位就是這個人的。