文/高靖
巴拿馬與北京建交後，中華民國喪失了在中美洲最重要的邦交國，兩國關係多年來老早就是陷入低潮，只是台北方面不願意面對真相，民進黨政府的外交部長李大維，對於巴拿馬的外交失敗，感到非常的憤怒，李大維揚言要與中國大陸展開正面迎戰。李大維話說得悲壯，但是台北要如何與北京正面迎戰呢？僅僅憑李大維的外交部，又能夠如何正面迎戰，外交部之上的國家安全會議，在這次台北的外交挫敗後，完全不見半個人影，民進黨政府的國家安全體系看起來像是沒人掌控當家。
蔡英文原先的外交大戰略是新南向政策，李大維要正面迎戰，這與新南向到底如何釐清區分，或者這只是李大維講些場面話，沒有任何的意義呢？
巴拿馬斷交後，台北的總統府出現了一個很有趣的現象，總統府秘書長吳釗燮出面大談台灣的外交危機，可是真正職司政府國家安全問題的總統幕僚機構國安會，卻沒有任何人出面說明政府應變，國安會秘書長嚴德發像是失蹤了一樣，掌管政府國家安全政策的嚴德發，從未出面說明台灣當局將如何挽回外交局勢，如果李大維要正面迎戰，國安會又將如何協調政府所有資源，支援李大維的前線作戰，這些問題全部都沒有答案，看來國安會似乎是被架空，外交大權仍然由吳釗燮一手掌握，嚴德發不過是空殼國安會秘書長。
兩岸的外交戰早在1950年代就開始正面迎戰了，除了中國在聯合國的會籍爭奪戰，台北當局甚至使用暗殺的手段，阻遏北京參與萬隆會議，爭取亞洲與非洲許多第三世界新興國家的外交支持。1955年周恩來原本要從香港搭克什米爾公主號客機前往萬隆，但是周恩來臨時改變行程，這班客機起飛後爆炸，因為台北當局派人滲透香港機場，在飛機上安置炸彈。當年雙方為了彼此生存，就是採取這樣的非常手段，只不過在冷戰時期，這種近乎恐怖攻擊的暗殺活動，因為彼此政治立場不同，受到了包容，與今日恐怖活動是萬國公罪的情況很不一樣。
台灣要與大陸正面迎戰，國際社會的外交戰，兩岸打了幾十年，也非始自今日，更不是巴拿馬斷交才有的。關係最重大的聯合國會籍，兩岸打到1971年10月，才見分曉。北京經過二十多年的努力，合縱連橫，爭取到第三世界國家支持，台北當局只有美國的單方面支持，在國際上獲得的認同，越來越小，其實早在1961年聯大處理外蒙古入會案時，台北當局差點就要被趕出聯合國，外蒙案錯綜複雜，非洲茅利塔尼亞入聯，非洲國家多表支持，蘇聯以支持茅國換取非洲國家支持外蒙入會，這樣一來，又引起台北國府當局不滿，揚言反對，可是台北若反對，非洲國家將群起反對台北主張的中國會籍，最後台北只好讓步。
國際局勢的巨大轉變，並非台北單方面可以控制或者轉變，兩岸實力對比的落差，越來越大，1971年台北被迫退出聯合國之前，美國已經開始與北京進行外交接觸，1972年尼克森訪美，緊接著日本與北京建交，美國在白宮水門案後，尼克森去職，美國與北京發展關係暫時放慢腳步，但是雙方仍然保持密切互動，1978年卡特總統主導與北京建交。自此，兩岸外交的多年正面迎戰，台北持續敗下陣來，吞下大國斷交苦果，台北的外交關係，已經沒有大國承認中華民國的地位，只剩下中南美、非、大洋洲等區域的部分小國承認中華民國。
蔣經國1988年死後，李登輝繼任，這時台灣已在世界展現出強大的經貿實力，李登輝政府藉著1989年的北京天安門事件影響，國際社會普遍對北京政權抱持負面觀感，以及蘇聯瓦解，後冷戰時期的世界秩序重整之際，讓台灣又利用經貿資源，趁隙爭取到許多國際空間，兩岸外交戰的你來我往，在1990年代，台北當局雖然邦交國不多，但是在實質外交部分，仍有很大影響，在許多非邦交國開館，突破北京的封鎖，推動參與國際組織，國際社會講究的是存在，台北在亞銀、關貿總協、亞太經合會等非政治的專業經貿機構，爭取到許多空間。
1990年代可說是台灣外交前進的年代，1994年美國柯林頓政府檢討對台政策，對台關係有了很大的轉折，許多斷交時的政治限制慢慢解除，駐美代表處改名為TECRO台北經濟文化代表處，這比起原先的北美事務協調委員會駐美代表處要好多了。
1990年代，也是兩岸開始恢復接觸談判的年代，兩岸海基會、海協會成立，焦唐會談，辜汪會談等等接連登場，其中最重要，紛紛擾擾多年的，就是在1992年會談後的九二共識。
兩岸在1990年代以來，到現在二十多年的外交戰，各有勝負，但整體而言，台灣大約只能維持二十多國邦交的小康局面，但在巴拿馬斷交後，台灣失去了在中美洲最重要的邦交國。
外交正面迎戰，需要的是整個政府的總體戰，譬如總統府國安會才有可能統籌所有的資源，變成強有力的拳頭，對外出擊。考量兩岸關係的變化，是不能迴避的問題，不論是國民黨或民進黨執政，都不可能不正視兩岸關係可能對台灣外交的影響。馬英九透過九二共識，改善兩岸關係，以迂迴的方式，爭取北京政治諒解之下，幫台灣爭取國際空間，並透過外交休兵主張，減緩了雙方外交爭奪戰的壓力，蔡英文政府因為主張台獨的緣故，拒絕九二共識當中的一個中國，撕裂了兩岸關係，自然引發北京的猜忌與疑慮，外交上爆發台灣的斷交潮，就是北京加大力道的結果。
李大維談外交正面迎戰，很有悲壯的姿態，但是要如何迎戰，有多少力量可以正面迎戰，除了說些激勵士氣的話，李大維到底能夠拿什麼與北京正面迎戰呢？或者說，蔡英文政府如何能夠讓李大維可以與北京的外交戰，進行正面迎戰。蔡英文總統府的國安會秘書長，在巴拿馬的外交危機當中，從頭到尾，看不見人影，只有吳釗燮跑出來指著北京鼻子罵。
蔡英文既然執政了，那是要鬥智，而非鬥氣，顯然蔡英文還是走過去陳水扁的老路，選舉優先，實際的政策與做法，都拿不出來，所有的努力，都只要鞏固勝選的基礎就夠了。國安會秘書長嚴德發是位職業軍人，即使在軍中，都不是最優秀的將領，當年台灣遭逢八八風災，嚴德發擔任台灣南部的陸軍八軍團指揮官，因為親身到前方指揮救災，當時馬英九總統因為救災不力，態度高傲，受到許多指責，馬英九特別對嚴德發的努力印象深刻，後來一路拔擢陸軍司令、國防部副部長，到了蔡英文總統任內，因為無人可用，嚴德發又被拔擢為參謀總長，國安會諮詢委員，最後成為國安會秘書長。
嚴德發因為欠缺自信，態度過於謹慎，造成表達能力不佳，不擅與人溝通，國安會秘書長需要與許多人溝通協調，這部分嚴德發比起前任吳釗燮那是相差甚大，比起國民黨時代的高華柱，他又少了能夠統御部會與軍方的強硬霸氣，蔡英文派任嚴德發這樣重要的職位，看起來只是要嚴德發長期任職軍中的經驗，協助推動台灣的軍事事務管理，吳釗燮身為總統府秘書長，大談台灣外交，也顯示這個本該負責管理總統府，以及與各政府機構協調一般事務的職位，才是蔡英文真正的核心幕僚。蔡英文的作法，似乎又回到過去蔣介石的時代，當時的總統府秘書長遠遠勝過國安會的角色，李登輝就任總統後，將蔣經國留下的模式擴大，藉著國安會掌控國安局與其他情治系統，鞏固他在國民黨內奪權的實力。不過，蔡英文看來是遷就嚴德發的能力不足，讓吳釗燮分擔了部分國安會原有的角色。
李大維主張外交正面迎戰，他可能必須回過頭來看看，蔡英文政府究竟還能有多少資源供他正面迎戰。蔡英文2016年就任以來，念茲在茲的都是新南向政策，想要在台灣鄰近的東南亞，乃至南亞地區，這些地區因為戰略利益的問題，也是美國極力拉攏的對象，透過新南向發展台灣外交影響力，其實也是在美中兩個大國國際牌局當中，不言而喻地靠向美方。黃志芳為了推動新南向，從總統府轉向外貿協會董事長，就是想利用經貿資源，拓展對東南亞地區的影響力。
台灣客觀條件與1980年代、1990年代，已有很大不同。黃志芳想要憑藉的台灣經貿力量，已無法與過去同日而語，所能造成影響力自然有限，但是對台灣內部來說，兩種不同的外交路線，可能就會有資源分配與政策協調的問題。
那麼，李大維的正面迎戰，與蔡英文的新南向，這兩者是否發生目標選擇上的衝突，或者資源無法同時供給兩種目標，或者兩者可以相輔相成，這類的問題都需要國安會評估研究，因為吳釗燮在總統府所轄機構，只是一般行政管理機構，不具備分析外交與兩岸問題的專業能力，嚴德發又不具備這方面問題的決策能力，到頭來，嚴德發很可能淪為會議主席的角色，並不能在蔡英文決策時參贊意見。
如此一來，李大維的正面迎戰，可能僅僅是口號，因為蔡英文政府不太可能捨新南向，而就外交正面迎戰，或者這個正面迎戰只能被框住在新南向的範圍當中，甚至新南向這類區域外交戰略棄而不用，回到過去陳水扁失敗的烽火外交路線。這些問題都只有國安會能夠回答，然而國安會到底哪裡去了呢？
