美國利益搞出了台灣主權地位未定|高靖

文/高靖

自從二次大戰結束,國共雙方爆發內戰,國府撤退台灣以來,台灣主權地位未定論,在幾十年過去仍然有人提起,也不斷被台灣的台獨運動奉為行動的合法基礎。1943年開羅會議後的開羅宣言,美英認可中國將在戰勝日本後,收回日本竊占中國的領土,台灣是其一。甚至早在開羅會議之前的1943年3月,宋子文與美國國務次卿威勒斯會談時,威勒斯明白告訴宋,台灣必須歸還中國。到了1945年初,羅斯福總統決定,日本投降後,台灣應該無條件歸還中國。

美國在羅斯福總統時期,對於台灣的主權歸屬,是非常清晰而不模糊的。從開羅宣言,到波茨坦宣言,都在在宣示了美英兩國的正式立場,日本戰敗簽署的降書,其中文字載明遵守波茨坦宣言,而波茨坦宣言又宣稱要履行開羅宣言。雖然台獨團體與某些日本政客認為日本降書非關台灣領土主權地位,但在中國政府看來,從開羅宣言、波茨坦宣言,再到遵守波茨坦宣言的日本降書,中國收回被日本過去占領的中國領土,毫無疑義。

各方基於不同的利益,對於中國有關台灣領土主權的看法,都有不同的解釋,但二戰後期,台灣主權未定在美國內部並非主流看法。不過,羅斯福總統1945年病逝後,副總統杜魯門繼位,情勢開始有所不同,主要是杜魯門的特使馬歇爾調停失敗,國共內戰爆發,杜魯門政府對於國府的政治與軍事能力,受到美國大使館內的親共勢力影響,多抱持負面評價,這股反國府勢力在二戰時已經存在,並不受羅斯福總統重視,杜魯門卻受其影響。

國府接收台灣後,1947年2月爆發二二八事件,國府在內戰先盛後衰,這些都讓美國擔憂台灣的未來。一方面,若是國府政治與軍事能力無法中共競爭,共軍就可能渡海犯台,占領台灣。另一方面,二二八事件反映台灣人對國府不滿,為了穩定台灣社會,可能需要思考更替國府政府,由美國取而代之,或者交聯合國託管。

台灣主權地位未定大概有三方面的背景,一是法律因素,中國戰勝日本後,中日雙方沒有簽訂和約前,中國對台灣主權的法律定位不完備,這個看法在戰爭期間就已經存在。二是政治因素,二二八事件後,國府失人心,台灣獨立運動人士不滿國府,希望台灣交美國或聯合國託管。國府內戰失敗,可能讓共軍占領台灣,與其讓對美國不友善的共軍占領台灣,美方不如自己取而代之。
三是軍事因素,1950年6月朝鮮半島爆發韓戰後,杜魯門藉台灣主權未定這個論述,方便美國海軍巡弋台海,避免干預介入中國內戰。

兩任美國總統,對同一件事情,因為外在環境改變,前後政府看法就有所不同。其中,只有中日和約未簽,台灣主權地位未定,這個客觀的事實,才有相當的論述基礎,因為內戰,中共建政,使得台灣的國府與北京的中共,都無法參與舊金山和約的簽署,雖然國府另與日方在台北簽署中日和約,但日本僅在條約中聲明放棄台灣主權,卻未言明將主權交予國府,這是日人狡詐,也是國府實力不如人的無奈。隨著中日和約的簽署,以及稍後中美共同防禦條約的簽署,國府控制台灣的事實,在冷戰的陰影下,至少已不受到國際社會的質疑與挑戰。

二二八事件後,台灣再解放聯盟的黃紀男,積極遊說美方支持台灣獨立,將台灣脫離國府的統治。國務院的歷史檔案當中,甚至有一封1949年10月收到的一封日文信,是台灣人寄到美國領事館,這封日文信反對國府與中共統治台灣,要求美國派兵占領與保護台灣,將國府軍隊驅逐出去。

曾任美國大使館副領事的葛超智,就是受二二八事件影響,加上對國府的偏見,曾大力主張台灣主權地位未定,應由美國或聯合國託管。許多美方人士主張美國取得台灣,也是在考量美國自身戰略利益下,要控制台灣,不讓中共獲得台灣的控制權,所以要鼓吹台灣主權地位未定。這樣一來,原本不是主流的看法,隨著戰爭情勢的改變,也就受到注目。

有感於美方政策的轉變,1949年3月,擔任過外交部長的王世杰,在一場演說中表示,台灣是國土光復,不是軍事占領區,中國有決定的主權,馬關條約在1943年已失效,台灣是合法地回歸中國,在戰後由日本陸軍手上取得,他反對任何帝國主義的直接獲間接對台灣的控制。

關於台灣主權地位,中美雙方始終有歧見,王世杰表達的看法,是中國普遍的認定,就是對日宣戰後,過去簽訂的不平等條約,中國政府一概都不承認,台灣割讓日本,就不在由中國政府認可。依據開羅宣言、波茨坦宣言、日本降書,台灣當然是回到中國主權範圍。國府在戰後回到台灣後,立即將台灣人,都馬上由日本國籍,改為中國籍,可是這樣的做法,東京的盟軍總部並不認同,曾表達多方疑慮。

1949年4月,國務院國務卿媒體關係特別助理馬德蒙提到,如果我們能與日本簽和約,台灣的最終地位,必須由和約決定。國府內戰節節敗退,美國方面對台灣主權地位未定的論述,就更加的活躍。1949年6月,宋美齡從美國寫信給蔣介石,提醒蔣介石,美國將要占領台灣。當時蔣介石曾表達要死守台灣,不能將台灣交給盟國的看法。蔣介石在6月20日,請我方代表在日本東京盟軍總部對託管台灣的說法,表達無法接受。

台獨與美國政府搞台灣主權地位未定之外,1949年1月蔣介石引退後,代總統李宗仁也主張中美共管台灣,或者由美國以征服權right of conquest的名義,拿下台灣。根據總統府秘書長邱昌渭在1949年10月22日告訴美國領事師樞安的說法,李宗仁寧願看到台灣在友善的國家手上,而不願見到中共拿到台灣。李宗仁向美國提議,中美雙方組成委員會統治台灣,如果美國不喜歡這各方式,也可以用征服權名義占領台灣。美國不用擔心如此沒有顧及開羅宣言的道德義務,美國的道德義務是保護台灣免於共黨統治。

李宗仁表面上是希望台灣免除共黨威脅,但當時國府的海空軍早已遷往台灣,東南軍政長官公署剛剛成立,中央銀行國庫的黃金也陸運運抵台灣,蔣介石對台灣的控制逐漸加強,李宗仁拉攏美國合作的提議,幕後其實是反蔣的政治操作,只有藉台灣主權地位未定,藉美國除掉蔣介石,他才能運用台灣資源,與中共持續進行內戰。

杜魯門在1950年1月說,盟國接受中國統治台灣的事實。但這個說法的背景,一方面固然是蔣介石已經實質控制台灣,同時台灣已經派任親美的吳國楨,取代陳誠擔任台灣省主席,美方信任的孫立人,雖不受國府大多數人信任,但也受到國府重用。這些變化,讓美方基於國府善意回應下,轉變對國府態度,另一方面,美國不分割中國領土,是對中國新政權共黨政府,有幻想,認為毛澤東可能成為亞洲的狄托,希望與毛澤東發展友善關係,可設法將中國拉到美國這邊,對抗蘇聯。

1950年6月韓戰爆發,杜魯門在6月27日演說,台灣地位的決定,必須等到太平洋地區恢復安定後,與日本完成和平協定,或者由聯合國考量。杜魯門這時又把台灣自中國主權當中分離開來,主要是為了讓美軍介入台海,美國海軍第七艦隊才能到台海巡弋,而不會有干預中國內政的疑慮。不過,美軍介入台海,表面上協防台灣,免於中共軍事威脅,真正的目的,是防止蔣介石藉機反攻大陸,將韓戰擴大,演變成第三次世界大戰,仍然是站在美國利益的考慮,而非中國的利益。

美國對於台灣主權地位的看法,從羅斯福肯定認為台灣無條件歸還中國,以及國務院的台灣必須歸還中國,到了戰後,轉變為必須用和約確定台灣的地位,其中的變化,有國共內戰,有國府失人心,有二二八事件,有韓戰爆發,圍堵中共,有美國亞太戰略利益的計算。但是真正能起作用的,還是美國自身利益的可量,美國這樣的霸權國家對其自身利益的評估,才真正影響了台灣主權的歸屬,冷戰時期圍堵共產圈,美國不在挑戰國府享有台灣的主權,雖然後來仍不斷有美方內部人士不斷提出質疑,華府與北京在1970年代開始接觸,美方不挑戰台灣是中國的一部分的主張,這一點才讓雙方積極開展關係。

從華府與北京的建交公報、八一七公報,甚至對台六項保證,美國都技巧地迴避台灣主權歸屬中國大陸,但也不明講台灣主權未定,僅認知台灣是中國一部分的一個中國。1990年代柯林頓總統提出的新三不,仍是強化了一個中國,直到2017年的現在,新任川普總統提到檢討一中,許多人就有了不切實際的想像。不過,大家還是要冷靜想想,這一切論述的變化,無非是美國在其自身利益考量下,在不同環境採取不同的說法,重要的還是誰有實力完整地控制台灣,台灣的主權地位就是這個人的。

美國為什麼不實施公投式的民主?|周陽山

周陽山/金門大學教授

民進黨前主席林義雄先生推動成立的人民作主教育基金會日前宣佈,針對公民投票門檻過高,將在民進黨中央前進行一場為期十六天的接力禁食行動,要求民進黨主導的立法院必須積極推動修法,在五月廿日前完成公投法的修正案。

這是林義雄繼去年十二月的請命之後,另一次為支持公投而施壓的具體行動。這也是在美國去年底大選之後,一次饒富興味的民主實踐,其中主要訴求凸顯了台灣與美國在民主認知上的重大差異。

眾所周知,美國實施選舉人團(electoral college)制度,先由選民選出各州的選舉人(electors),再由各州選舉人在州政府所在地間接選出總統。所以在計算總統選票時是以538位選舉人為總額,過半數當選是270票。選舉人票數是聯邦參議員(100位)和眾議員(435位)數額的加總,再加上華盛頓特區(比照人口最少的州,共3位)三者的總合(100十435十3=538)。川普拿到了過半數的304張選舉人票,當選無疑義。

但在1億多人的選民票(voters)中,希拉蕊卻贏了286萬多票。川普的得票是62,979,636(45.97%),希拉蕊則是65,844,610(48.06%),希拉蕊足足比川普多了2,864,974票。286萬4千多票,這可不是個小數字!如果美國總統選制是採取直選,希拉蕊無疑就是這次選舉的大贏家。

換言之,希拉蕊明明是直選的得勝者,但仍然因為選制規範而輸掉了大選,這究竟是什麼原因造成的?為什麼美國人要採取這樣的選舉制度?
目前在美國50州中,有48州是採取「勝者全拿」(winner-take-all)的機制,只有緬因州和內布拉斯加州例外。因此,就會出現選民票明明是少數、但選舉人票卻變成多數的現象。

自美國立國以來,一共出現過5次這樣的現象,最近的一次發生在2000年。當時,共和黨的小布希得到271選舉人和50,456,002選民的支持;而民主黨的高爾則拿到266位選舉人票和50,999,897的選民票。在選民票當中,高爾多拿了543,895票,但依據選舉規則,依然敗陣下來。

人們不禁追問:究竟是什麼原因,美國人不願意實施直選制度呢?自立國以來,美國人就認為以「菁英民主」為核心的共和主義(republicanism)體制,遠較以一般大眾投票為基礎的「公投式民主」(plebiscitary democracy)更為優越。美國是一個種族主義十分嚴重,政黨對立相當嚴峻的國家,很多人對直接民主抱持質疑的態度,強烈反對廢除選舉人團,而且也反對推動修憲,改由民眾直接選舉總統。

這一方面是因為美國採取聯邦制的結果。支持現制,維持間接選舉的人認為,總統選舉應以各州為單位,由各州選出總統,而不是由個別的美國人選出。此外,資深的美國法學家安那斯塔坡羅說過下列的一段話:「我們應該注意到,不應依賴輿論或民意測驗,也不應求助於一個直接民選的總統,進而使我們良好的聯邦制度,轉變而為一個無紀律的公民投票式的政府(an undisciplined plebiscitary government)。」

上面這段話,充分反映了美國人對公投式民主正當性的質疑。這正是在新興民主國家裡熱衷推動直接民主的人士,不容易理解的自由民主(liberal democracy )邏輯。

所謂自由民主,係由人民選舉產生代議士,再由代議士代表人民來做決策;在現代民主國家中,代議制是政治實踐的核心。代議民主在運作機制上特別重視監督與課責,以及分權與制衡,極力避免公投式民主的實施對人民自由可能產生的傷害。因此,這套重視人民自由與民主的實踐方式,又稱為「自由的民主」(liberal democracy),與「公投式民主」適相對立。基於此,美國在聯邦層面上並無全国性的公投设计。所有的創制丶複決和罷免機制,都只能在各州和地方政府層面上進行。

在現實上,美國人把修憲的門檻定得非常高,很不容易通過。依據美國憲法第5條規定的修憲程序,「國會遇兩院議員三分之二人數認為必要時,或諸州三分之二之州議會之請求而召集修憲會議,得提出本憲法之修正案。以上兩種情形中之任何一種修正案,經各州四分之三之州議會或經修憲會議四分之三絕對多數批准時,即認為本憲法之一部而發生效力。至採用何種批准之方法,由國會提議之。」

換言之,「三分之二」的提議修憲,以及「四分之三」的絕對多數批准,是不可繞過的兩道門檻。如果在台灣,這恐怕會被批評為「鳥籠式的修憲」,不利於推動憲政改造。

但是,採取這樣的間接選舉制度與高門檻的代議民主機制卻明顯有保障弱勢的作用,對人口不多的小州和農業州亦較為有利。因為他們的選舉人票在全國所占的比例,較該州選民票在全國所占實際比例為高;再加上勝者全拿的加乘效果,他們寧願維持現制,間接選舉總統,而不作修正。

另一方面,共和黨也因小州的支持者較多而從中得利,絕不可能支持修憲!在公元2000年以後的三次大選中,雖然共和黨在直接選票上都是輸家,可是卻因選制設計而贏了其中兩次。基於此,雖然部分民主黨人積極推動修憲,但是卻毫無進展。但即便如此,因為此一特殊選制而落選的候選人,包括高爾和希拉蕊,也都在選後表示尊重制度、服膺民主,而且服輸認帳,也不會號召支持者上街遊行抗議。

由此可見,美國總統大選維持現制,而且不實施全國性公投或公投式民主,將是短期內不會改變的民主現實。