台美關係必須美國國會與行政部門雙管齊下|高靖

文/高靖

美國眾議院通過台灣旅行法,看似美國與台灣的實質外交關係更進一步,實際的影響,可能就不是這麼回事情。如果你能夠認真思考,美國那麼支持台灣,乾脆與中華民國重新建立外交關係就好了啊,或者就與台灣共和國建交吧。但是,美國不會與中華民國復交,更不可能承認台灣共和國。中國大陸的戰略利益,無論如何都高於台灣,這才是真相啊 。台灣始終就是美國全球戰略棋盤上,一顆可以運用也可以犧牲的棋子,華府藉著拉捧或者打壓台灣,都是對北京表態。台灣在美中台三邊關係當中的尷尬地位,是很無奈的,但過度迷信操弄美國國會,不能給台灣長期與穩定的利益,設法強化與美國政府的互信,才是正本清源之道。
美國國會的台灣旅行法,為美台高層官員互訪解禁,未來還需要參議院通過,即便是參議院支持,至多是美國國會對台友好,算不上是外交突破,也不是外交突破。因為真正的外交突破,還是需要行政部門的配合,如果行政部門壓根不派高層官員來台,豈非形同具文。
美國在1979年1月 1日與中華民國斷交後,來自中華民國的總統、副總統、行政院長、外交部長與國防部長等,都無法訪問華府。美國派遣官員訪台,也少有閣員級官員來台,軍方將級人員更是限制到台灣訪問。初期美國在台協會人員與我方接觸,包括外交部、總統府等機構是不允許進入的,雙方只能在外面碰面。但是經過多年的發展後,管制慢慢放鬆,雙方外交接觸不在是禁忌,最初美方要限制在台協會不能具有外交功能的角色,可是多年下來,沒有人會否認在台協會的實質外交角色,台灣始終保持低調務實的態度,慢慢爭取到美國信任,才會有真正的外交運作空間。
1980年代,雷根政府與北京簽署八一七公報,這大概是台北與華府關係的最低潮,雖然雷根準備了口頭六項保證,稍稍平衡台北當局受挫的心情,這卻也顯示無論雙方多好的國會關係,都無法影響對方政府的外交特權。
前外交部長錢復曾說過,他在1970年代擔任外交部北美司司長時,有個良友計畫,大幅邀請美國參眾兩院議員,或者他們重要的幕僚,以及委員會的幕僚訪問台灣,每年來的人數總在一兩百人以上。斷交前,駐美大使館也增加許多發展國會關係的人員,但是現實是,儘管台灣長時間積極發展對美國國會的關係,決定政策的仍然是行政部門,國會可以成為台灣的助力,卻沒有關鍵作用。
美國國會通過台灣關係法,除了是同情台灣的遭遇外,卡特政府與國會關係不睦,是一個背景因素。儘管台灣關係法中規定美國對台出售防衛性武器,可是台灣每每要美國同意出售先進戰機,都無法獲得美國同意,從有邦交時期,要求提供幽靈式戰機,到斷交前後,台灣希望美國提供F-16或F-18,全部都遭到美國拒絕,直到1990年代,老布希總統競選連任時,為了爭取德州選票,這才同意F-16戰機出售台灣,前後差距近20年,台灣與國會關係有多密切,都不如白宮的一句話。
北京在1989年惹出了六四天安門事件,大大影響中共在國際上的地位,美國國會不滿中共聲浪也增加,幾年後,柯林頓政府處理對大陸的最惠國待遇時,遭逢國會阻力,多少與天安門事件有關。這時期又碰上蘇聯瓦解,讓台灣的國際空間一下子變大,國際的氣氛也不同,1994年柯林頓政府放寬我駐美單位改名,新名稱為台北經濟文化代表處TECRO,這要比原來的北美事務協調委員會要更好。顯見與美國行政部門保持穩定務實關係,才是雙方關係發展良好的關鍵,國會雖是助力,卻不能解決問題。
如果把對美外交全部寄託美國國會,那麼問題就很嚴重了,看看過去的歷史經驗。南越以為有美國的東京灣決議案,就可以無限制地獲得美國的援助與保護,可是套句台灣的話,民意如流水,當美國民眾厭煩戰爭帶來的傷亡,國會的態度就轉向了。美國介入越戰支出,在東京灣事件後,1964年8月7日美國國會通過授權總統對北越使用武力的東京灣決議案,那時眾議院是壓倒性地全數通過,到了參議院表決,只有兩位參議員反對。可是這個決議卻在1971年1月被撤銷,越戰後期美國國會甚至拒絕通過撥款援助南越,南越頓失倚靠,終於在1975年向北越投降。美國對於越南問題的態度,可以在短短十年不到,就有了那麼大不同的轉變,這對於台灣而言,是很值得好好深思的問題。
1995年當時,台北運用美國國會的良好關係,施壓美國行政部門,開放李登輝總統訪問美國,突破美國外交禁忌,表面上,這是李登輝個人的外交成就,也藉著這項爭議引起國際社會注意台灣問題,但是為了李登輝訪美,卻是台灣的駐美單位與外交部付出代價,因為過度操弄國會,反而引起美國當局不滿,在一段時間內,雙方交涉出現許多困難。當然,隔年1996年台海危機時,美國還是派出航母來到台海,這是基於區域安定的決定,但是這項攸關台灣安全的處理方式,絕非國會可以影響,只能由國務院與白宮決策。
華府決定與台北斷交前,從1970年代開始,華府對台北的關係就逐漸冷淡,與北京互動加溫,當時是要聯中制蘇,冷戰結束後,這種大國的外交運作,也隨著國際局勢改變,有了不同的變化,華府與北京雙方必然會產生矛盾,這是大國在國際上難以避免的衝突,就算北京沒有稱霸的雄心,面對美國的全球戰略,無論如何都會與北京的外交路線發生矛盾,更遑論台灣問題的存在,更是無時無刻不讓北京與華府雙方謹慎面對。
當華府與北京矛盾加大,尤其在北京在亞洲、乃至國際社會的影響力與日俱增時,美國必然無法接受其單一領導地位受到挑戰,對北京多加牽制,雙方鬥而不破。近幾年來,美國積極拉攏對日本關係,也正顯示華府對北京的壓制,對台北方面的友善,還是一種外交操作,其背後只是利益算計,是維護美國全球利益的計算,並不是什麼愛台灣這種不切實際的想像。
台灣旅行法如果最後也獲得參議院支持通過,充其量,這是美國國會對台灣的友善,是美國社會有強大的認同台灣的聲音,但是我們必須理解,國會議員是選舉產生,台灣可以以利益影響國會議員,北京當然也可以,選區的利益才是國會議員在意的事情,因為這牽涉到他的連任與否,當然,國會議員會有自己的想法,對於大陸的許多作為,有他個人的評價,這些選擇就會反映在國會許多法案與決議上面,台灣廣結善緣,固然可以協助台灣爭取美國的政策支持,但是任何政策得最終落實,仍要行政部門,政策未改,一切都是白費功夫。
以現況而言,政治上的極限是,華府不會尋求與台灣建立任何正式外交關係,但是雙方往來比起1979年來說,已經放寬許多,閣員級官員訪問台灣,已經不算是新聞,軍事交流方面也較以前放寬,但是在先進武器裝備的獲得方面與高層互訪,仍然存在限制。即便是通過台灣旅行法,允許高層官員訪問台灣,要不要來台灣,還是要看國務院與白宮的態度,行政部門必須以如何維繫美中關係良好發展的考量下,謹慎處理台灣問題,這就是台灣旅行法所不能夠處理的問題了。
對於美中台三邊關係,台灣不必妄自菲薄,但是托大心態也不好,也許某天國際局勢會有巨大轉變,改變了美國對台灣地位的思考,但至少現況台灣是處於美中雙方交鋒之下,而非三邊對等的關係中,如何謀求兩岸和平,又能爭取美國對台善意,這才是正道,如果以為有所依託,要藉美勢力抗中,這就可能是誤算了,因為一旦美中和解,台灣又該如何自處。