朝野勾結的修憲是台灣的政治噩夢|高靖

文/高靖
蔡英文總統在雙十國慶談話中提到朝野共商修憲,一時之間,修憲又成為台灣政壇的熱門話題。中華民國政府自蔣經國總統1988年病後,歷經七次修憲,修憲不僅沒有為台灣帶來政治上的穩定,反而是製造更多混亂,原因在於修憲幾乎都是在當權者追求更大權力下的陰謀,政黨間彼此勾結串聯,只為各自私利,完全沒有為國家長遠未來打算。
1991年、1992年的第一次與第二次修憲,都是解決萬年國會的爭議,立法院無法改選的問題,起因內戰政府遷台,大陸選出的立委,卸任後無從補選,兩蔣時期為了在兩岸之間爭法統,才會出現立委任期屆滿卻無法卸任的問題,期間雖然透過台灣地區增額立委選舉,增加了台灣地區立委席次,但大陸選區立委始終無法卸任,造成實務上表決席次的朝野不公平,在蔣經國死後,台灣要求民主開放的聲浪下,已經到了不得不解決的時刻。
促動修憲的卻不單單只是當時民進黨的街頭抗爭,1990年的野百合學運,讓還沒有完全掌握國民黨控制權的李登輝,找到了借力使力的機會,順勢藉著國是會議,啟動了國大修憲,推進了國會改選的進度。表面上,1992年二屆立委的選舉,是國會與台灣民意的結合,當大陸立委完全退出國會,台籍地方實力人士爭相投入立委選舉,立法院生態出現了大變化,外省菁英在立法院是鳳毛麟角,政治生態的改變,也是台灣逐步朝去中國化前進的開始。
蔣經國在1988年病逝,副總統李登輝繼位,李登輝在位的前後12年,是台灣政治變化最大的時刻,這12年由政治上推進本土化,進而帶動了整體台灣在文化上、意識上新的台灣認同,逐步培養仇中的意識形態。民進黨也在李登輝使用政府預算的支持下,經由歷次大小選舉慢慢茁壯,最終在2000年贏得總統大選,取得中央執政,李登輝的12年,表面上有國統綱領,國統會,保持一個中國的論述,但又與日本作家司馬遼太郎大談台灣人的悲哀,後來拋出兩國論,這才真正是李登輝理念的核心,中華民國政府是外來政權,兩岸是一邊一國,維持互不隸屬。李登輝推進的去中國化,讓台灣
在兩岸關係當中漸行漸遠,已無回頭可能。
談到李登輝擔任副總統,許多國民黨人士都會認為,蔣經國當時是要行政院長孫運璿接班,並不是讓李登輝接班。1984年蔣經國連任總統時,當他六年任期屆滿後,已是1990年,若孫運璿要參選總統,他的年紀已經超過70歲,年齡太大了,孫運璿接班的說法,有些不合常理。其實這個論點的差別在總統與行政院長兩個角色上面,國民黨人士過於關注蔣經國的領導,也就視總統為有實權的領袖,故以為李登輝擔任副總統,就是要準備接班,其實這是大謬,蔣經國在1978年初任總統,他的副總統是謝東閔,從來不會有人認為謝東閔要領導中華民國,何以李登輝擔任副總統,就是要接班呢?
蔣經國從1970年代開始重用台籍菁英,林洋港甚至比李登輝還早起步,一路從台北市長到台灣省主席,邱創煥也是受重視的客籍菁英。但是這幾位台籍菁英,都沒有在行政院真正擔任過重要職務,蔣經國任命孫運璿擔任行政院長,蔣經國大膽任用技術官僚掌握政府,與過去的國民黨政權大相逕庭,孫運璿、李國鼎、趙耀東的受到肯定重視,還有許多留美年輕的技術官僚,慢慢在政府當中享有更多的權力與更高的地位,將這個曾經以軍事反攻大陸至上的政府,從本質上轉變為推動台灣經濟建設,厚實民生的政府。
美國國務院的解密檔案當中,1979年9月29日,美國在台協會台北辦事處發給華府美國在台協會的電報當中分析台灣的政治情勢,其中提到蔣經國重用技術官僚,同時也提到在短期內,蔣經國要把權力還給行政院長,接任的總統只是聊備一格,現在的副總統毫無政治上的特殊。讓未來的權力結構解決誰擔任總統的問題,以及這位總統應該有什麼樣的權力。
這段美方對蔣經國政治布局的分析,非常值得大家思考。國民黨人士吵吵嚷嚷幾十年的李登輝不是接班人的話題,根本就是搞錯方向。
從實務上,蔣經國給了孫運璿很大的政治空間,孫運璿有更大的實權推動台灣的建設,是技術官僚治理著中華民國,而不是國民黨內的政客。技術官僚擔任的行政院長,才是真正領導國家的人,就算副總統接任總統,仍然不過是個虛位元首,尤其讓台籍人士接任總統,對於緩和台灣複雜的省籍問題,有相當的助益,技術官僚領導國家,也可以迎合美國對於台灣追求政治改革的肯定,這在1978年美國與台北當局斷交幾乎毫無轉圜空間的當時,爭取美國的政治肯定,對台灣的存續十分關鍵。
那段時間是台灣經濟起飛,被譽為經濟奇蹟的年代,蔣經國用台籍人士進入總統府,讓技術官僚掌管政府,去除老舊的國民黨政府僚氣,是中華民國遷台以來最有生氣的階段,孫運璿中風與否,其實無關乎孫運璿是否會接任總統,因為蔣經國根本沒有這樣的想法。
遺憾的是,蔣經國1988年死後,國民黨人士將蔣經國的高瞻遠矚拋諸腦後,所思所想只是私利,而沒有國家長遠的未來,紛紛在黨內各擁其主,爭權奪利。
李登輝接任總統,是依據憲法的規定,毫無疑義,但是蔣經國留下的國民黨黨主席,究竟要誰來接任,並無任何慣例或者明文規定,這要國民黨自己解決,誰拿下黨主席,誰才是真正的領導者。
圍繞在李登輝身旁,出現了許多奪權者,要從老派國民黨身上奪取領導權力,國民黨的守舊人士只能圍繞著宋美齡,負隅頑抗。李登輝如果沒能搶下主席,那麼1990年國大選舉總統,他可能已是明日黃花,利慾薰心的國民黨人士紛紛靠攏李登輝,政府的情治機關與資源,紛紛展開對李登輝政敵的監控或者收買,李登輝從代理黨主席到黨主席,逐漸坐穩領導者的位子。
1990年李登輝順利當選總統,1991年開始推動修憲,當年雙十國慶還舉行了規模最大的閱兵,由軍方向李登輝的領導表態效忠,一時之間,風行草偃,擁李成為主流,對李登輝多所質疑的,被打成了非主流。1992年舉行了第二屆立委改選,台灣政治進入了嶄新時代,李登輝掌權的12年,也是國民黨政治風氣敗壞,崇尚奢華,浮誇不實,與人民脫節的12年。
李登輝利用國會改選,確立了台灣人成為台灣的民意機關主流後,開始表現出他攬權的政治野心,1992年修憲,確立了總統民選。不過,李登輝對於總統民選仍不滿意,因為民選與直選在意義上仍有落差。又在1994年修憲,確立總統直選,同時取消行政院長的副署權,強化了總統的權力,弱化行政院長的權力,完全違背蔣經國生前的想法。1995年立法院趕工通過總統選舉罷免法,1996年李登輝在第一次的總統直選勝選後,李登輝又在1997年修憲,取消立法院對行政院長的同意權,讓行政院長完全失去政治上的地位,變成僅是總統任命的行政首長,同時也是削弱了立法院在政治上的地位,因為立委的閣揆同意權,等於是限縮了總統任免行政院長的權力,拿掉立委的同意權,總統不必受限同意權,可以自由任命他想任命的人,沒有任何顧忌。
許多人稱1997年的修憲是確立台灣的雙首長制,其實這是毫無道理的。因為實務上,沒有雙首長,只有總統一人領導,而且有權無責,不受任何人監督,他任命的行政院長,不需要立法院同意,平日雖對立法院負責,但眾所周知,行政院長若不服從提名他的總統,隨時可以被請下台,內閣部會首長也視總統為真正大老闆,不會把行政院長當成是有實權的人。
1997年的修憲,其實是確立總統一人獨大的領導,行政院長夾在總統與立法院之間的尷尬局面,這樣的情況,豈能說是雙首長制,行政院長這個最高行政首長,並不是真首長,因為他沒有立法院的認可與支持,只有總統的任免,這印證了當年立委朱高正對李登輝的批評,天下至廣,非一人所能獨治,對於李登輝攬權獨霸的政治野心,朱高正不幸言中。
李登輝的歷次修憲,真正的目的是在鞏固總統領導的權力,宋楚瑜當選台灣省長,聲勢幾乎與李登輝旗鼓相當,李登輝不念舊情,透過修憲凍省,把一路支持他鬥爭其他國民黨人士的宋楚瑜,給搞垮了,甚至在宋楚瑜脫黨參選總統時,李登輝還利用興票案抹黑宋楚瑜。李登輝藉修憲奪權,也讓國民黨內不同政治勢力不斷瓦解崩潰。
中華民國到底是總統制或是內閣制,在憲法上並不明確,實務上,兩蔣時期,從1948年國代選舉蔣中正為第一任總統以來,到1988年蔣經國病逝,這個期間都只能是強人領導,並不真是總統制,因為他們也不完全接受國民大會的監督。
嚴家淦在蔣中正死後繼任的短暫總統任期,只是虛位元首,當時的行政院長蔣經國真正掌控國家所有的政軍經力量,蔣經國在總統任內,讓孫運璿開始主導國家大政,按照當時美方的觀察,蔣經國原是集黨、政、軍、情大權於一身的人,他的接班人不可能把這些權力都一把抓,故蔣經國必須有務實的思考。
技術官僚治理國家,從蔣經國推動十大建設開始成形,在技術官僚治理下,厚植民生,發展經濟實力下的台灣,才能度過美國斷交的風雨飄搖年代,李登輝在1990年代推動金錢外交,耗資收買友邦元首,以金錢買取建交,這些龐大的資源,不識者以為李登輝有國際聲望,其實李登輝是得利於先前台灣經濟起飛累積的資源,與大陸天安門事件造成北京在國際事務上的短暫空窗期,如今台灣因為連年政治鬥爭,朝中無人推動建設,國力耗乏,再想揮金如土,早無可能。
李登輝為政治野心修憲,現在蔡英文又談修憲,但是現在的修憲不同於國代修憲,是改由立法院修憲,但無論哪個機關修憲,門檻都相當高,所以過去李登輝找上民進黨,以利益交換推動合作修憲,才有民進黨主席許信良夜奔敵營的政壇醜聞,總統直選也是在民進黨配合下完成國大修憲與立法院修法,修憲真正的內涵其實多是兩大黨各懷鬼胎,只有算計自己利益,沒有國家長治久安。2005年的國會席次減半修憲,就是國民黨、民進黨兩大黨封殺小黨空間的政治權謀。
蔡英文推動修憲,民進黨勢必要與國民黨合作,否則在立法院不易通過。按照憲法增修條文的修憲程序的規定,憲法修改,須經立法院立委四分之一提議,四分之三出席,及出席立委四分之三決議,提出憲法修正案,並在公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額半數,即通過之。
一旦民進黨在立法院真的發動修憲,現況來說,18歲公民權在朝野共識高的情況下,通過可能較大,其他提案因為政治風險高,不易通過。但是,當我們更深入一層思考,推動修憲可能打開了民進黨與國民黨交換利益的窗口,民進黨可以被李登輝收買,國民黨自然也有可能被蔡英文買通。這是民進黨裂解國民黨的又一次機會,兩國論修憲雖通過難度高,但是民進黨藉此逼迫某些國民黨立委表態,或者將修憲議題在地方發酵,拙於政治論述的國民黨,將更不易在地方生存。
修憲引發的高層次政治紛亂,也可能將民進黨政府施政不佳,缺乏積極政績的窘況,被人民所忽視。若修憲的時程,是設定在明年縣市長選舉前,經由修憲操弄民間情緒,進行政治動員,把修憲當成是舞台,2018年勝選才是這舞台上的真戲碼,由於立法院通過後,還需要民間複決,時間稍加控制,又可以運用在2020年大選前,只要運用兩國論修憲挑起台獨支持者的熱情,也未嘗不是一種民進黨的選舉操作。歷來的修憲,都有當權者的政治權謀,蔡英文是否有不同念頭,只有後面慢慢觀察了。
說起來,這是中華民國不幸,當初李登輝結合國民黨內一批小人奪權,才會造成1990年代以來的台灣政治紛亂。過去蔣經國謀國之誠,把台灣從軍事反攻大陸的基地,轉換為建設台灣,推動經濟建設,蔣經國雖是強人,但他眼光看遠,比起李扁馬蔡,那是不同層次的。蔣經國用技術官僚領導國家,國家才能穩定建設成長,總統讓台籍人士接任,就是個榮譽,也能穩定台灣複雜的省籍矛盾。可是國民黨內的小人太多,在蔣經國死後爭權奪利,不僅搞垮國民黨,也把中華民國的未來葬送了,如今主張台獨的民進黨執政,又要藉修憲在政治上大搞一番,中華民國還能有多少日子?

國府遷台初期美國頻頻介入內政差點毀了台灣|高靖

文/高靖

美國這個國家向來以其自身利益為重,所有對外關係的發展,都必須符合美國的利益,而欠缺考量對方國家的立場與困難,經常造成雙方的誤解,影響雙方互信。國府因為國共內戰失利,在1949年12月遷往台灣,當時的國府只能用風雨飄搖,朝不保夕形容。國府在台灣腳步都還未站穩,美國大使館駐台人員卻在台灣民間鼓吹組織台灣民主協會,利用省籍情結,拉攏本省人與國府在政治上分庭抗禮,對於國府逮捕反政府的台獨人士,美國大使館也施壓釋放,介入干預他國內政。
1947年台灣發生二二八事件後,台北的美國大使館人員就不斷與主張台灣獨立的台灣民間人士接觸,向國務院積極推銷支持台灣獨立的美國官員不在少數,最有名的當屬葛超智,不僅宣傳鼓吹台獨,還出書攻擊國府。葛超智過於激烈的言論,沒有成為國務院的主流政策,後來葛超智離開國務院,但類似葛超智支持台獨的意見,在國務院官員當中,並不在少數。
國務院當時出現支持台獨的主張,是有歷史背景的。美國駐中國大使館在抗戰期間,就有許多官員對重慶國府抱有高度偏見,尤其是不滿蔣中正的領導,這些人對延安中共當局充滿幻想。這些官員發回國務院許多不利國府的報告,影響美國對內戰的看法,共軍攻陷南京後,美國大使司徒雷登並沒有跟隨國府遷移廣州,而是留在南京,等待內戰的最後情勢發展。司徒雷登留在南京,是國務卿艾奇遜的指示,美國對與中共建立正式關係,充滿期待,希望拉攏中共,減少蘇聯在共產圈的盟友。
美國在國共內戰最危急的時刻,早就以其全球戰略利益為考量,在國共雙方選擇了中共。因為這個初步的選擇,使得原本美國大使館駐台人員積極鼓吹美國支持台獨,利用孫立人兵變,推翻台灣省主席陳誠,由美國、聯合國託管,將來再由台人治台的策略,沒有成為國務院的政策。
艾奇遜始終不認為台灣對美國的戰略利益有多大影響,但他希望拉攏中共,藉以減少蘇聯的盟友,美國對於台灣地位尊重二戰時的開羅宣言,也就是台灣必須歸還中國,因此,若美國藉著組織推動台獨,占領台灣,就會違背開羅宣言的精神,不利美國與中共關係的開展,在艾奇遜的影響下,杜魯門政府除了已經通過的援助項目,沒有提供新的對華軍援,目的就是為了等塵埃落定,才能夠與中共新政權展開外交對話。
根據國務院的解密檔案,1950年1月2日,英美兩國外交官員會商,美方明確表達美國政策立場,不允許提供轟炸機、重戰車給台灣,美國不打算協防台灣,美國也不會派遣軍事代表團到台灣。1月5日,杜魯門總統再次表達美方立場,美國尊重開羅宣言,台灣應該回歸中華民國,但是美國不會介入中國內戰。
國府遷台的新年,就是在美國不斷傳達出放棄國府,讓中國內戰情勢自然發展想法下,淒涼地過去了。由於代總統李宗仁早在1949年12月,透過美國協助下,藉醫療名義,由香港流亡美國。這時蔣中正在台灣思考復行視事,繼續領導台灣反共,蔣中正3月1日宣布復行視事,在這之前,國府空軍不斷出擊轟炸上海,引起美國大使館向外交部強烈抗議,因為國府轟炸的目標,包括了美國人投資的標準石油設施、上海發電廠等,國府的軍事行動,造成美國人的財產損失。美國不僅不支援國府軍事行動,進而限制國府的軍事行動,美國的抗議聲明不只是對外交部宣達,也向當時的東南軍政長官陳誠、空軍總司令周至柔、海軍總司令桂永清當面表達。
國府受到美國國務院處處牽制與杯葛,只好私下在美國招募了退役人員,協助國府與美國政府交涉,這批以中國國際商業公司名義招募的人員,以海軍上將柯克(Cooke)為首,代表國府交涉美國軍事援助。國府這個舉動,又引起美方不滿,國務院對於國府打算跳過大使館與國務院與美國交涉,非常反彈,最後由參謀聯席會下令這批退休人員因為沒有獲得美方授權,所有美國官方與台灣的接觸,都不能夠透過這批人員進行。
國府遷台的第一個春天,中情局發表了不利台灣的情報分析,這份4月10日發布的報告認為中共可能在1950年6月到12月間拿下台灣。美國大使館代辦師樞安也在5月17日給國務院電報,認為國府放棄舟山,台灣命運已定,從6月15日到7月初,共軍很可能攻台,要美方趕快準備撤離駐台人員,甚至連大使館當中的密碼機,都要撤走,可見得美方對當時台灣情勢十分悲觀。
師樞安5月當時主張美國撤出台灣,只保留必要的少數人員留駐,顯然他知道台海當面局勢非常緊張。但是師樞安仍在台灣鼓吹組織台灣人組成台灣民主協會,與國府對抗,製造台灣社會的混亂。
師樞安的動作太大,搞到全台人盡皆知,剛剛就任行政院長的陳誠,在日記提到台籍人士蔡培火跑來問他,是否可以加入美國人組織的協會,陳誠鼓勵蔡培火加入,但提醒蔡培火不要被美國人分化。
師樞安在4月8日給國務院的報告,提到台灣省主席吳國楨見到他時,挑明著問他,「你的協會近況如何?」師樞安否認他與協會的直接關係。但師樞安找上吳國楨,就是對吳國楨施壓,希望吳國楨與台灣警備總司令彭孟緝兩人允許協會成立。
吳國楨立場親美,受到美方信任,吳國楨領導下的台灣省府,任用許多台籍菁英人士接任主官職務,楊肇嘉是其中一位。楊肇嘉雖不反對這個協會,但他告訴師樞安,這個協會未來的許多領導者,他們的個人紀錄,根本經不起檢驗,台北以外的許多人,也是因為這個原因,才會權衡情況,猶豫再三是否要加入這個協會。
師樞安的報告,提到楊肇嘉告訴他協會的許多領導者,對外宣稱美國政府與師樞安支持這個協會,美國會對協會提供援助,這引起了國府的高度懷疑。師樞安另外提到吳國楨否決了協會的集會申請,希望吳國楨幫忙,吳國楨不斷問師樞安,美國是否希望這個組織成立?師樞安解釋這是希望台灣能有一個讓本省人加入的政治組織,這對國府治理台灣只有好處。吳國楨受到美方壓力下,同意向蔣中正反映,允許這個協會成立。不過,師樞安還是再三解釋,他對於協會的目的,只是希望國府不要與台灣人疏離。不過,吳國楨仍表達了他對協會當中某些台籍人士的看法,吳國楨說,蔡培火是機會主義者,林頂立是很有影響力的幫派份子,吳三連很清廉。
這個協會最終還是沒有能夠成立,師樞安在4月27日給國務院的電報指出,這件事情應該超過吳國楨所能決定的範圍,應該是吳國楨之上的人才能決定。師樞安提到協會中某陳姓人士對台灣前途悲觀,希望他安排離開台灣,但師樞安表達了愛莫能助的態度。
1950年6月發生韓戰前的台灣局勢,其實是轉危為安的關鍵,從來台初期的混亂,逐漸整理出頭緒。國府開始透過退伍美軍將領,經由其他管道爭取向美國採購武器彈藥,招募二戰日本侵華軍人組成白團,重新訓練國軍將領,協助台灣擬定反攻大陸計畫,規畫軍事組織調整與兵役制度,儘管美國大使館對國府充滿偏見,但是國府仍然按照自己的步伐,進行軍事改革,推動台灣地方自治。
6月初,許多台灣再解放聯盟成員被國府逮捕,這個組織因為主張台灣獨立,國府來台初期為求穩定,自然採取較為嚴厲手段,許多台籍人士紛紛找上國府有力人士與美國大使館求援,希望釋放相關人士。台灣民主協會無法成立,也與國府強化控制有關。諷刺的是,美方認為共軍可能在6月中旬後攻台,但同時美方卻在台灣民間籌設組織,並且在以維護台灣人的權益名義下,不斷對國府施壓,國府歷經美國多次的外交背叛,自然多所懷疑美國的真正動機究竟是什麼,美國幕後推動台人籌設組織對抗國府,國府當然無法允許。
6月25日韓戰爆發,美國為了穩定台海局勢,美國派出第七艦隊巡弋台海,阻止共軍侵台,另一方面也限制國府海空軍攻擊大陸,確保台海中立化。但美國仍持續介入台灣內政,7月14日國務院電令美國大使館,向吳國楨展開交涉,表明是國務卿要求查明
台灣再解放聯盟成員的下落。師樞安跑去找吳國楨幫忙,儘管吳國楨親美立場,但此時吳國楨也覺得美方鬧過頭,不太想幫美方這個忙。
從1950年前半年美國在台灣的許多政治運作來看,美國雖然有崇高的自由民主理想,卻往往無視於其他國家的特殊環境,強迫對方接受美國的價值與標準,卻也因此造成對方更大的猜忌與反彈。美國大使館對國府軍事能力過低的評價,以及過高評價共軍的能力,在1950年7月的大膽島戰役被推翻,共軍對大膽島發動攻擊,卻遭到國府駐軍擊退,大膽島是金門島與大陸之間的前沿,共軍攻擊大膽島失利,某方面吻合中情局預判共軍可能在6月與7月間發動對台攻勢的分析,但是大膽島戰役後,共軍並無後續大規模侵台行動,反而是幾個月後介入了韓戰。
中華民國就在戰爭陰影中,一天又一天地度過,時至今日,許多人早已遺忘遷台初期政府的艱辛,以及美國大使館包藏禍心的政治操作,美國外交官在台灣運用外國政治勢力的背景,在台灣推動限定台籍人士參與的民間組織,表面上似幫台籍人士爭取民主空間,其實正是在戰爭陰影下,破壞台灣的政治穩定,如果沒有韓戰發生,共軍沒有介入韓戰,而是繼續集結部隊侵襲台灣,就不知道美國是否真能為台灣人犧牲,出動兵力保台了。