美國國會推動美軍軍艦泊靠台灣是福是禍未可知|高靖

文/高靖

美國參議院軍事委員會完成審議2018年國防授權法案(NDAA),其中允許美國海軍軍艦例行停靠台灣港口,這個法案仍需交由全體參議院審議。這項法案如果獲得國會批准,無疑是又一個改變現狀的重大舉措,軍艦泊靠台灣,不論在軍事與政治意義上,與美軍來台人道救災,或者軍機故障技術性降落台灣的機場,都有著極大不同的意義,軍艦停靠港口,有表現這個國家影響力的意味,因為北京認為台灣是中國不可分割的一部分領土,一旦外國軍艦進入台灣,這就是對一個中國政策的挑戰了。

國共內戰當時,美國放棄對國府的支持,國府遷往台灣後,美國也不願給予援助,就是要等共軍占領台灣,等待塵埃落定,直到韓戰爆發,美國才急忙派遣第七艦隊協助巡弋台海,表面上是保護台灣的安全,免於共軍可能趁機侵台。其實,美國用心剛好相反,是要藉著海軍巡弋,穩定大陸東南沿海情勢,防止國府趁中共出兵介入韓戰,輕率出兵大陸,造成韓戰擴大成亞洲,乃至又一次的世界大戰。

美國海軍巡弋台海從韓戰一直持續到1970年代,當時美國總統尼克森為了發展與北京外交關係,逐步降低在台駐軍人數,也減少美軍軍艦巡弋台海的數量,直到轉移外交承認,1979年與北京建立正式外交關係後,美國海軍才停止巡弋台海。除此之外,1996年台海危機,美國航母再次來到台海,宣示美國希望區域穩定的立場,反對北京對台採取文攻武嚇。

台灣與美國沒有外交關係後,曾有兩次戰鬥機降落台灣的紀錄,一次在斷交後不久,美國海軍A-4戰鬥機故障,迫降台灣東部基地,這在郝柏村的八年總長日記當中有紀載,另一次就是美國海軍F-18戰鬥機故障,迫降台南空軍基地。另外,八八風災,美軍派遣直升機進行人道救援。這些在斷交後的美軍來台的事件,都比不上海軍軍艦例行泊靠台灣的港口。因為一國的軍艦進入另一國港口,有展示這個國家的強大影響力的意味,台灣與大陸兩岸之間,存有複雜的兩岸關係,美國軍艦若真的例行泊靠台灣,那在北京眼中看來,無異是外國軍隊勢力介入中國領土內部,必然引起爭議。

美國參院軍委會的國防授權法案提要當中,有關支持盟友與夥伴部分,同意美國海軍軍艦例行停靠在台灣高雄或其他任何適合的港口,允許美國太平洋司令部接受台灣提出的進港要求。這項法案也要求美方指示國防部,落實以技術協助支持台灣發展水下作戰能力上的努力,包括載具與水雷,美國應加強與台灣長期的夥伴關係與戰略合作。參院軍事委員會的表決是21票贊成,6票反對。

這可能就是外交部長李大維所提到的正面迎戰之一,美國國會過去推動開放美國將級人員來台,其實美國行政部門與軍方仍然相當自制,並沒有因為美國國會的解禁,就派遣現役將官來台,美國政府對於一個中國政策,仍然有相當程度的依循,不至於過度挑戰這個限制。但是美國軍艦泊靠台灣港口,這在北京看來,就不僅是違反一個中國,還是外國軍隊介入中國內部紛爭。

但是在台灣方面,必須冷靜思考面對這個局面,這個看似對台灣友善的法案,最後對台灣的影響究竟是有利,還是有害。韓戰期間美國軍艦來台巡弋,事前並未徵詢台灣當局的意見,到了1970年代美國為了與發展大陸的外交關係,降低台灣駐軍與軍艦巡弋數量,也沒有徵詢台灣意見可否,台灣當局都是事後被告知。

美國參院這個看似對台灣友善的舉動,在其背後有美中兩國大國政治矛盾的巨大陰影,以及台灣利用美中矛盾,趁勢運作的可能。參院加碼要求美國軍艦靠泊台灣,非常有可能是台北經文處在幕後遊說策動國會議員的結果,美國議員要競選連任,台灣過去多年來用金錢收買美國議員,早已不只是傳聞,加上中國勢力在亞洲崛起,美國民粹自然會感到美國的全球領導地位受到挑戰,藉著美軍軍艦到台灣靠泊,一方面拉攏台灣,向大陸展示威風,另一方面也是挑釁北京在區域的影響力。但無論是哪種可能,台灣不過是美國在大國政治的一張牌,台灣並沒有在其決策過程當中有任何優先的地位。

美國從二戰之後,歷經冷戰,到後冷戰時期,已經習慣於站在霸權國家高高在上的地位,面對全球各區域的所有的問題,用他們自以為是的標準,去衡量不同區域的問題。美國因為二戰勝利,沉醉在勝利喜悅當中的美國,在政治、經濟、科學技術各方的領先之下,開始出現了一種Can Do的無所不能的心態,這種心態在1960年代的越戰,第三世界紛爭,中東以阿糾紛,都在在證明已經變成一種傲慢心態,不能正視歧異,只會用蠻力壓制歧異,終於讓美國嘗到越戰慘敗,產油國控制油價造成能源危機等苦果。美國政府在中南美洲、南越、伊朗等地,策動當地人士,發動政變,顛覆政府,以創造符合美國利益的政府,這些霸道舉動,更加促成國際社會對美國的不信任。

美國不僅是派軍艦來到台海,或者減少減少台海巡弋的數量,都沒有徵詢過台灣方面的意見,這顯示台灣本身的利益,從來不是美國政策的優先地位。美國總統川普今年1月就任後,外界已經揣測美國對台政策,會有不同,但這個不同,並不是在外交上承認台灣,或者提高台灣的地位。而是把台灣當成美中關係的籌碼,過去美中雙方共管台灣問題,現在這個態勢沒有改變,仍然是美中共同處理台灣問題,最大的改變卻是美國是拿台灣為美中大國政治的籌碼,而非站在台灣的利益的立場上,與中方互動對話。

這種心態的轉變,對台灣非常不利,台灣仍然迷惑於表面的現象,不能看到其中深層的差別,如果美國假意對台釋出許多有利的政策,一旦情況有變,又限縮這些政策,那麼台灣將如何自處。

陳水扁總統最後一次出訪美國前,因為陳水扁在台灣的許多政治舉措,都讓美方不滿,甚至觸犯美國對於台獨容忍的底線,美國不同意陳水扁藉機過境美國,搞選舉政治宣傳,迫使陳水扁搞了一次迷航之旅,讓台灣在國際社會上顏面盡失。陳水扁的難堪,來自於違反了美國利益,美國就不客氣出手。大陸人權律師陳光誠曾經轟動一時,美國費了九牛二虎之力,不惜與北京關係惡化,也要把陳光誠弄到美國紐約,但是陳光誠在美國一連串不當發言與舉動,美國政府此時也再也不想管陳光誠的事情,陳光誠馬上從美中交手的一顆棋子,變成了棄子,失去美國政府奧援的陳光誠,再也沒有辦法有原先的影響力。

台灣始終沒有從美國卡特總統處理與北京建交的教訓當中,學到任何的教訓,台灣國府當局雖然幾十年來成功地透過孔祥熙家族在美國經營國會關係,蔣經國掌權後,也發展運用美國國會關係,這些幾十年來的努力,都在卡特與北京建交後,透過美國國會修訂台灣關係法,展現了巨大的成果,但這也就僅止於此,因為國會雖然容易發展關係,最後的政策主動,仍在白宮、國務院等方面,國會友台議案有再多人支持,行政部門若根本不採行,那也是枉然。國會通過開放將官訪問台灣,就是最好的例子,美國行政部門雖尊重國會的意見,但是若採行這項措施,難保不影響美中兩國的關係穩定。

華府推動與北京建交過程當中,美國國會支持台灣的力量與聲音並不小,但仍然擋不住這個趨勢,即使競選期間宣布當選後要恢復與中華民國關係的雷根,在總統就任後,並沒有落實他的政見,不僅沒有恢復中華民國的外交關係,甚至通過對台傷害很大的八一七公報,這些作為顯示即使是雷根,都必須以美國利益優先,而不開罪北京在當時符合美國利益,台灣則不是美國利益的優先考量。

美國參院允許美國海軍軍艦可以泊靠台灣,可以說是比將級官員訪問台灣,要更具有爭議的措施,美中推動建交初期,台灣不能有美國駐軍,就是一個重要的爭執的議題,軍艦泊靠台灣港口,比起駐軍其實只相差不遠了,尤其軍艦帶有一國展示外交與軍事力量的政治意涵,台灣面對這個似好不好的東西,該怎麼樣自處,考驗台灣當局的智慧,如果把這件事情就當成是個符號而已,妝點一下台美關係的良好發展,這可能是最符合台灣利益的,若美軍軍艦真的例行性來到台灣,後面可能引發的許多兩岸衝突,那就很難想像了,因為美國也片面改變了台海的軍事現狀。