美國為什麼不實施公投式的民主?|周陽山

周陽山/金門大學教授

民進黨前主席林義雄先生推動成立的人民作主教育基金會日前宣佈,針對公民投票門檻過高,將在民進黨中央前進行一場為期十六天的接力禁食行動,要求民進黨主導的立法院必須積極推動修法,在五月廿日前完成公投法的修正案。

這是林義雄繼去年十二月的請命之後,另一次為支持公投而施壓的具體行動。這也是在美國去年底大選之後,一次饒富興味的民主實踐,其中主要訴求凸顯了台灣與美國在民主認知上的重大差異。

眾所周知,美國實施選舉人團(electoral college)制度,先由選民選出各州的選舉人(electors),再由各州選舉人在州政府所在地間接選出總統。所以在計算總統選票時是以538位選舉人為總額,過半數當選是270票。選舉人票數是聯邦參議員(100位)和眾議員(435位)數額的加總,再加上華盛頓特區(比照人口最少的州,共3位)三者的總合(100十435十3=538)。川普拿到了過半數的304張選舉人票,當選無疑義。

但在1億多人的選民票(voters)中,希拉蕊卻贏了286萬多票。川普的得票是62,979,636(45.97%),希拉蕊則是65,844,610(48.06%),希拉蕊足足比川普多了2,864,974票。286萬4千多票,這可不是個小數字!如果美國總統選制是採取直選,希拉蕊無疑就是這次選舉的大贏家。

換言之,希拉蕊明明是直選的得勝者,但仍然因為選制規範而輸掉了大選,這究竟是什麼原因造成的?為什麼美國人要採取這樣的選舉制度?
目前在美國50州中,有48州是採取「勝者全拿」(winner-take-all)的機制,只有緬因州和內布拉斯加州例外。因此,就會出現選民票明明是少數、但選舉人票卻變成多數的現象。

自美國立國以來,一共出現過5次這樣的現象,最近的一次發生在2000年。當時,共和黨的小布希得到271選舉人和50,456,002選民的支持;而民主黨的高爾則拿到266位選舉人票和50,999,897的選民票。在選民票當中,高爾多拿了543,895票,但依據選舉規則,依然敗陣下來。

人們不禁追問:究竟是什麼原因,美國人不願意實施直選制度呢?自立國以來,美國人就認為以「菁英民主」為核心的共和主義(republicanism)體制,遠較以一般大眾投票為基礎的「公投式民主」(plebiscitary democracy)更為優越。美國是一個種族主義十分嚴重,政黨對立相當嚴峻的國家,很多人對直接民主抱持質疑的態度,強烈反對廢除選舉人團,而且也反對推動修憲,改由民眾直接選舉總統。

這一方面是因為美國採取聯邦制的結果。支持現制,維持間接選舉的人認為,總統選舉應以各州為單位,由各州選出總統,而不是由個別的美國人選出。此外,資深的美國法學家安那斯塔坡羅說過下列的一段話:「我們應該注意到,不應依賴輿論或民意測驗,也不應求助於一個直接民選的總統,進而使我們良好的聯邦制度,轉變而為一個無紀律的公民投票式的政府(an undisciplined plebiscitary government)。」

上面這段話,充分反映了美國人對公投式民主正當性的質疑。這正是在新興民主國家裡熱衷推動直接民主的人士,不容易理解的自由民主(liberal democracy )邏輯。

所謂自由民主,係由人民選舉產生代議士,再由代議士代表人民來做決策;在現代民主國家中,代議制是政治實踐的核心。代議民主在運作機制上特別重視監督與課責,以及分權與制衡,極力避免公投式民主的實施對人民自由可能產生的傷害。因此,這套重視人民自由與民主的實踐方式,又稱為「自由的民主」(liberal democracy),與「公投式民主」適相對立。基於此,美國在聯邦層面上並無全国性的公投设计。所有的創制丶複決和罷免機制,都只能在各州和地方政府層面上進行。

在現實上,美國人把修憲的門檻定得非常高,很不容易通過。依據美國憲法第5條規定的修憲程序,「國會遇兩院議員三分之二人數認為必要時,或諸州三分之二之州議會之請求而召集修憲會議,得提出本憲法之修正案。以上兩種情形中之任何一種修正案,經各州四分之三之州議會或經修憲會議四分之三絕對多數批准時,即認為本憲法之一部而發生效力。至採用何種批准之方法,由國會提議之。」

換言之,「三分之二」的提議修憲,以及「四分之三」的絕對多數批准,是不可繞過的兩道門檻。如果在台灣,這恐怕會被批評為「鳥籠式的修憲」,不利於推動憲政改造。

但是,採取這樣的間接選舉制度與高門檻的代議民主機制卻明顯有保障弱勢的作用,對人口不多的小州和農業州亦較為有利。因為他們的選舉人票在全國所占的比例,較該州選民票在全國所占實際比例為高;再加上勝者全拿的加乘效果,他們寧願維持現制,間接選舉總統,而不作修正。

另一方面,共和黨也因小州的支持者較多而從中得利,絕不可能支持修憲!在公元2000年以後的三次大選中,雖然共和黨在直接選票上都是輸家,可是卻因選制設計而贏了其中兩次。基於此,雖然部分民主黨人積極推動修憲,但是卻毫無進展。但即便如此,因為此一特殊選制而落選的候選人,包括高爾和希拉蕊,也都在選後表示尊重制度、服膺民主,而且服輸認帳,也不會號召支持者上街遊行抗議。

由此可見,美國總統大選維持現制,而且不實施全國性公投或公投式民主,將是短期內不會改變的民主現實。